Türk Hukuk Rehberi.Net

Vergi Denetiminde 6009 Sayılı Yasa İle Yapılan Değişiklik ve Yenilikler-I

VERGİ DENETİMİNDE 6009 SAYILI YASA İLE YAPILAN DEĞİŞİKLİK VE YENİLİKLER-I

Yaklaşım Dergisi / Mayıs 2011 / Sayı: 221

Yazarlar:
Prof. Dr. Selahattin TUNCER, YMM -
Levent YARALI, Avukat, LL.M.

I- GİRİŞ

Beyana dayalı dolaysız gelir, kurumlar ve veraset vergileri ile dolaylı gümrük, katma değer vergisi ve özel tüketim vergilerinde mükelleflerce vergi dairesine verilen çeşitli vergi beyannamelerinin daha sonra idarece bu işte uzman denetim elemanlarınca denetlenmesi, vergi uygulamasının zor, önemli ve teknik konularından biridir. Verginin tek taraflı olarak idarece götürü, karinelere dayanarak veya bir miktar olarak alındığı dönemlerde beyana gerek kalmadığı gibi, vergi denetimi diye bir sorun da yoktu. Fakat vergi çeşitlerinin artması ve gelir, kurumlar ve katma değer vergisi gibi modern vergiciliğin yayılmasından sonra, beyan esasına dayanan bu vergilerin devreye girmesiyle birlikte vergi denetimi, vergi uygulaması içindeki yerini aldı(1).

Türkiye’de 1950 yılında yürürlüğe giren Büyük Vergi Reformu ile Gelir, Kurumlar Vergisi ve Vergi Usul Kanunu yürürlüğe girmiş, 1985 yılında kabul edilen Katma Değer Vergisi Kanunu ile beyan usulü yaygınlaşmıştır(2). 1949 yılında kabul edilen 5432 sayılı eski Vergi Usul Kanunu ile vergi incelemesi(3), yeni bir kavram olarak Türk Vergi Sistemine girmiştir.

Böylece 6009 sayılı Torba Yasa’nın 9. maddesi ile VUK’un 140. maddesinde öngörülen değişiklikler ve çıkarılan Yönet­meliklerle Türk Vergi Denetim Sisteminde önemli yenilikler yapılmış ve bu konudaki yasal düzenleme sorunu çözümlenmiştir.

III- ÇOK BAŞLI VERGİ DENETİM HİZMETİ

Bugün Türkiye’de kurulu vergi denetim hizmeti çok başlı bir gö­rünüm arzetmektedir. Memleketimizde vergi inceleme ve denetim hizmeti, Maliye Bakanlığı’nın değişik hizmet birimleri arasında dağılmış durumda­dır. Vergi inceleme ve denetimi yapmaya VUK’un 135. maddesi uyarınca yetkili olanlar unvanları ile birlikte şu şekildedir; maliye müfettişleri ve muavinleri, hesap uzmanları ve yardımcıları, gelirler kontrolörleri ve stajyerleri, vergi denetmenleri ve yardımcıları, İlin en büyük mal memuru olarak defterdar veya vergi dairesi başkanları, vergi dairesi müdürleri.

Vergi incelemesine yetkili olanları bürokratik ve idari sıraya göre ayıracak olursak ortaya şöyle bir tablo çıkmaktadır.

A- DOĞRUDAN MALİYE BAKANI’NA BAĞLI VERGİ DENETİM BİRİMLERİ

Teftiş Kurulu Başkanlığı, Hesap Uzmanları Kurul Başkanlığı, doğrudan Maliye Bakanı’na bağlı olarak hizmet gören, üst derece merkezi vergi denetim kuruluşlarıdır. Bunlar maliye müfettişleri ve yardımcıları, hesap uzmanları ile yardımcılarından oluşmakta ve merkezi denetim elemanı olarak ayrı bir grup oluşturmaktadır. Maliye Müfettişlerinin tarihi 1908 yılına ve Hesap uzmanlarının tarihi ise 1945 yılına ve hatta daha da öncesine(9) uzan­maktadır.

B- GELİR İDARESİ BAŞKANLIĞI’NA BAĞLI VERGİ DENETİM BİRİMİ

2005 yılında Gelirler Genel Müdürlüğü kaldırılıp bunun yerine kurulan Gelir İdaresi Başkanlığı’nın bünyesi içinde zaten mevcut olan gelirler kontrolörleri, bir vergi denetim birimi olarak yerini aldı. 23.07.2010 tarih ve 6009 sayılı Torba Yasa’nın 38. maddesi ile bu hizmet birimi (Maliye Müfettişleri ve Hesap Uzmanları gibi) Gelir­ler Kontrolörleri Kurul Başkanlığı’na dönüştürülerek, Gelir İdaresi Başkanlığı içindeki statüsünü sürdürdü. Bugün gelirler kontrolörlerinin protokoldeki yeri, merkez inceleme ve denetim elemanı şeklindedir.

C- MAHALLİ (YEREL) VERGİ DENETİM HİZMET BİRİMLERİ

Maliye Bakanlığı-Gelir İdaresi Başkanlığı’nın taşrada hizmet gören vergi denetmenleri ve bunların yardımcıları ile o yerin en büyük mal memuru (vergi dairesi başkanı, vergi dairesi kurulmayan illerde defterdar) Başkanlığın merkez ve taşra teşkilatında müdür kadrolarında görev yapanlar ile vergi dairesi müdürleri yerel vergi denetim birim­lerini oluşturur.

D- VERGİ DENETİM HİZMETİ TEK ÇATI ALTINDA TOPLANAMAMIŞTIR

Türkiye’nin siyasi ve idari yapısından kaynaklanan ve biraz da geleneklerin ürünü olan vergi inceleme ve denetimindeki bu çeşitlilik ve çok başlı vergi denetimi, önemli bir kamu hizmetinin yönetimini güçleştirmiş, etkin vergi denetimi ve gerekli koordinasyonun sağlanmasını aksatmıştır.

2005 yılında batı modeli geniş kapsamlı yeni bir Gelir İdaresi Baş­kanlığı kurulmasına karar verilince, vergi denetim hizmetini bu yeni örgüt içinde ve “tek çatı” altında toplamak için siyasi ve idari açıdan büyük bir kampanya başlatılmıştır. Fakat Bakanlık içinde çeşitli merkezi ver­gi denetim birim elemanları, kendi açılarından farklı gerekçelerle tek çatı altındaki bu birleşmeye karsı çıkmış ve uzun süren tartışmalar sonunda sadece Gelirler kontrolörleri, Gelir İdaresi Başkan­lığı içinde zaten mevcut olan yerini korumuş, diğer geleneksel vergi de­netim birimleri bağımsız ve Maliye Bakanlığı’na bağlı statülerini devam et­tirmişlerdir. Böylece vergi denetim organizasyonunda beklenen yenilik ve reform gerçekleşememiş ve sorun askıda kalmıştır.

Vergi denetiminde yeni bir organizasyonla ilgili olarak merkezi vergi denetim kurullarının tek çatı altında toplanması tasarısı yürümeyince, vergi inceleme ve denetim sistemindeki sorunlara şimdilik bir çözüm getirmek üzere Maliye Bakanlığı’nda yeni bir Yasa Taslağı hazırlan­mak üzere çalışmalar başlamış ve gelir, kurumlar ve diğer vergi kanunlarındaki değişikler ile birlikte kaleme alınan Torba Yasa Tasarısında vergi denetimi yeniden ele alınmış ve vergi tekniği ve organizasyonu ile ilgili olarak etkin vergi denetimi ve güçlü bir koordinasyon hareketi başlatılmak istenmiştir. Yasa Taslağının gerekçesinde de açıklandığı gibi, bu yasa önce etkin bir vergi denetim sisteminin kurulabilmesi için, vergi deneti­mi düzen ve disiplin altına alınmak istenmiş, sonra da sayıları bir hayli fazla vergi denetim birimleri arasında koordinasyon ve işbirli­ğinin kurulmasına ağırlık verilmiştir.

Bu amaçla hazırlanan Torba Yasa Taslağı TBMM’ye sevk edilmiş Bütçe ve Plan Komisyonu’nda yapılan incelemeler sırasında vergi in­celeme ve denetimi ile ilgili maddeler üzerinde yapılan önemli değişiklik­lerden sonra Tasarı 23.07.2010 tarihinde kabul edilmiş ve kısaca 6009 sayılı Torba Yasa olarak yayımlanmıştır(10).

IV- VERGİ İNCELEME VE DENETİMİNDE UYULACAK ESASLAR

Merkez inceleme ve denetim elemanları (özellikle maliye müfettişleri ve hesap uzmanları) vergi inceleme ve denetiminde 1950’den sonraki yıllarda Bakanlığa bağlı üst kademe bürokratları olarak, mesailerinde tam liberal bir hava içinde çalışırlar ve kendi görüş, anlayış ve yorumlarına göre inceleme ve denetim raporları kaleme alırlardı. Bu gelenek yıllar boyu aynen böyle devam etti. Bazen bu raporlarda genel tebliğlere veya vergi idaresinin görüşlerine ters düşen görüşlere de yer veriliyordu. Bu durumda, doğacak çelişki ve anlaşmazlık yargı mercilerinde çözülüyordu.

Hesap Uzmanları Kurulu mensupları daha sonraki yıllarda meslek mensuplarının kendi içinde kurdukları organ olan Danışma Kurulu’nun böyle tartışmalı konularda verdiği prensip kararlarına uyum kuralı getirmişti. Fakat bazı arkadaşlarımız, bunlara bile itiraz etmişler ve vergi denetim elemanının tam bir serbesti içinde ve bağımsız şekilde çalışacağını savunmuşlar ve kendi görüşlerinde ısrar etmişlerdir.

Fakat zaman içinde denetim raporu düzenlemedeki bu serbesti, değişik denetim birimlerinde çelişki ve karmaşaya neden olmuş,  zamanla sakıncaları görülerek bu alandaki davranışa yasal yoldan bir sınırlama getirilmesi zorunluluk haline gelmiştir.

Bu amaçla VUK’un ilgili 140. maddesi yeniden ele alınmış 23.07.2010 tarih ve 6009 sayılı Torba Yasa’nın 9. maddesi ile (2), (5) ve (6) numaralı bentler eklenmiş ve vergi denetim eleman­larının uyacakları esaslarla ilgili yeni düzenlemeler getirilmiştir. Bu maddeye göre getirilen sınırlama ve uygulama esasları ile ilgili olmak üzere, Maliye Bakanlığı teknik ayrıntıları düzenlemek üzere bu konu ile ilgili iki ayrı Yönetmelik yayımlamıştır(11). Çalışmamızda bu konuda, yukarıda “II- Yasal Düzenleme” bölümünde gerekli açıklama yapılmıştır.

Torba Yasa’nın 13. maddesi ile VUK’un 367/1. maddesi de aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

“Yaptıkları inceleme sırasında 359. maddede yazılı suçların işlendiğini tespit eden maliye müfettişleri, hesap uzmanları ile bunların yardımcıları ve gelirler kontrolörleri ile stajyer gelirler kontrolörleri tarafından ilgili rapor değerlendirme komisyonunun mütalaasıyla doğrudan doğruya ve vergi incelemesine yetkili olan diğer memurlar tarafından ilgili rapor değerlendirme komisyonunun mütalaasıyla vergi dairesi başkanlığı veya defterdarlık tarafından keyfiyetin Cumhuriyet Başsavcılığı’na bildirilmesi mecburidir.”

İncelemede uyulacak esasları düzenleyen VUK’un 140. maddesi iki bentten oluşan kısa bir yasal düzenlemeyken, 6009 sayılı Torba Yasa’nın 9. maddesi ile büyük değişikliğe uğramış ve maddeye bu konu ile ilgili dört ayrı bent daha eklenerek madde alabildiğine genişlemiş ve çeşitlenmiştir.

Bu maddeye göre vergi incelemesi yapanlar, yaptıkları incele­me sırasında aşağıdaki kural ve esaslara uymaya mecburdurlar. Bunlar VUK’un değişik 140. maddesinde bentler halinde şöyle sıralan­mıştır.

1. Bend: 140. maddesinin bu bendi değişmemiştir. Buna göre denetim elema­nı nezdinde inceleme yaptığı mükellefe, bu denetimin konusunu işe başlamadan önce açıklayacaktır.

VUK’un 136. maddesi gereğince, vergi incelemesi yapanlar, yanlarında memuriyet sıfatlarını ve inceleme yetkisini gösteren fotoğraflı resmi bir vesika bulundururlar ve gittikleri yerlerde işe başlamadan evvel bu vesikayı ilgililere gösterirler.

2. Bend: Bu bendin yeni şekline göre denetim elemanı; vergi incelemesine başlanıldığı hususunu bir tutanağa bağlayarak bir örneğini nezdinde vergi incelemesi yapılana verir. Vergi denetim elemanı ayrıca, tutanağın bir örneğini bağlı olduğu birime, diğer örneğini de ilgili vergi dairesine gönderir.

3. Bend: Nezdinde inceleme yapılanın muvafakati olmadıkça resmi çalışma saatleri dışında inceleme yapılamaz veya incelemeye devam edilemez (Tutanak düzenlenmesi ve inceleme ile ilgili emniyet tedbirlerinin alınması bu kuralın dışındadır. Ancak bu gibi tedbirler, incelemenin yapıldığı yerdeki faaliyetleri sekteye uğratmayacak şekilde yapı­lır).

4. Bend: İnceleme bitince bunun yapıldığını gösteren bir vesika nezdinde inceleme yapılana verilir.

5. Bend: Vergi kanunlarıyla ilgili kararname, tüzük, yönetmelik, genel tebliğ ve sirkülere aykırı vergi inceleme raporu düzenlenemez. Ancak, bu düzenlemelerin vergi kanunlarına aykırı olduğu kanaatine varan denetim elemanları bu hususu bağlı oldukları birimler aracılığıyla Gelir İdaresi Başkanlığı’na düzenleyecekleri bir rapor ile bildirir.

Maddeye eklenen 5 numaralı bend, vergi denetimine disiplin ve düzen getirmesi açısından önemli sayılır. Böylece denetim elemanlarının kendi görüş ve yorumlarına göre ve mevzuata aykırı inceleme raporu düzenlemesi kesin şekilde önlenmiştir. Denetim elemanı eğer mevcutsa kendi görüş ve yorumunu bağlı bulunduğu denetim birimi aracılığı ile Gelir İdaresi Başkanlığı’na bildirmekle yetinecektir.

Yasa devamla 140. maddenin ikinci fıkrasında, vergi denetim raporlarının uygulamaya konulmadan önce istisnasız olarak her denetim biriminde kurulacak üç üyeden oluşan Rapor Değerlendirme Komisyonları’nca okunması kuralı getirilmiştir. Düzenlemenin ilgili kısmı aynen şöyledir;

“Maliye müfettişleri, hesap uzmanları ile bunların yardımcıları ve gelirler kontrolörleri ile stajyer gelirler kontrolörleri tarafından düzenlenen vergi inceleme raporları, işleme konulmak üzere ilgili vergi dairesine tevdi edilmeden önce, vergi incelemesine yetkili olanların bağlı olduğu birimler nezdinde meslekte on yılını tamamlamış en az üç kişiden oluşturulacak rapor değerlendirme komisyonları tarafından vergi kanunları ile bunlara ilişkin kararname, tüzük, yönetmelik, genel tebliğ, sirküler ve özelgelere uygunluğu yönünden değerlendirilir.”

6. Bend: İncelemeye başlanıldığı tarihten itibaren, tam inceleme yapılması halinde en fazla bir yıl, sınırlı inceleme yapılması halinde ise en fazla altı ay içinde incelemenin bitirilmesi esastır. Bu süreler içinde incelemenin bitirilememesi halinde ek süre talep edilebilir. Bu talep vergi incelemesine yetkili olanların bağlı olduğu birim tarafından değerlendirilir ve altı ayı geçmemek üzere ek süre verilebilir. Bu durumda, vergi incelemesi yapmaya yetkili olanların bağlı olduğu birim tarafından incelemenin bitirilememe nedenleri yazılı olarak nezdinde inceleme yapılana bildirilir. Vergi incelemesi yapmaya yetkili olanların bağlı olduğu birimler veriri incelemesinin öngörülen süreler içinde bitirilmesi için gerekli tedbirleri alırlar.

Ayrıca Maliye Bakanlığı’nın VUK’un 140. maddesine dayanarak hazırla­mış olduğu “Vergi İncelemelerinde Uyulacak Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik”(13), yayınlanmış ve bu ek yasal düzenleme 01.01.2011 tarihinden itibaren yürürlüğe girmiştir. 26 maddeden oluşan bu Yönetmelik içinde konunun teknik ve idari ayrıntıları düzenlenmiştir.

(Devamı Gelecek Sayımızda)